实施“五要工程”打造“南平机制”

一、背景与起因

南平市地处福建省北部、闽浙赣三省交界,现有人口306万，面积2.63万平方公里，是福建辖区面积最大的设区市。南平市是典型的农业大市，耕地面积309万亩，占全省的18.2%；山地面积3168万亩，占全省的25%，居全省第一；林地面积2946万亩，森林覆盖率74.7%，绿化程度93.1％，活立木总蓄积量1.18亿立方米，毛竹535万亩，素有“南方林海”、“中国竹乡”之美誉。

南平的农业在计划经济年代，乃至改革开放后相当一段时间，有着明显的优势。但是，随着上个世纪九十年代中期农业、农村发展新阶段的到来，闽北农村步入了转型变轨时期，与全国其它地方一样，“三农”工作开始面临大量的新情况、新问题。面对困难与挑战，1999年南平市以下派干部为载体，致力探索从整体上解决“三农”问题的新路子，经过多年不懈的努力，逐步形成了以“高位嫁接、重心下移、互动联运、一体运作”为主要内容，以科技特派员、下派村党支部书记、乡镇长流通助理、乡镇长及村主任金融助理、农业龙头企业和重点项目助理等五支队伍为主体的“南平机制”，引起了福建省委、省政府和中央有关部委的高度重视，成为各媒体关注的热点。在“南平机制”的推动下，随着农村改革稳定和市场经济的发展，农民群众在发展经济和外出务工经商中得到锤炼，拓展了视野，增长了见识，提高了素质，参与村务管理的积极性得到激发，然而不少农村的村务管理仍然没有摆脱计划经济时代的运作模式，群众对村务村财管理不满意成为农村工作中的热点和难点问题，2002年全市农村信访中有关村务村财的问题占33%。站在新的起点，面对新的形势、新的任务，南平市委、市政府提出，要在更高层面、更宽领域把握闽北农村机制创新的内涵，把发展发育农村基层民主作为深化“南平机制”的重要内容，通过探索和实施“五要工程”，着力解决落实“四权”中的突出问题，构建村党组织领导的充满活力的农村治理机制，形成了具有南平特色的农村基层民主建设的机制，促进了农村的和谐发展，提升了全市“三农”工作水平。

二、经过与做法

近年来，随着市场经济的快速发展、农村改革的持续深入、城镇化水平的不断提高，农村可支配的公共资源越来越多，农村党员干部贪污腐化、以权谋私的利益诱惑越来越大。少数党员干部村民自治观念淡薄、民主管理作风欠缺、工作方式方法简单、使用公款铺张浪费、以权谋私、甚至贪污受贿，败坏了党风，影响了党群关系，已经成为制约农村经济发展，影响农村社会稳定的重要因素。同时，农村决策不够民主、管理不够规范、办事不够公开、监督不够到位，也已经成为农村基层民主建设发展的重要瓶颈。如何进一步加强农村党风廉政建设，持续推进农村基层民主建设已经成为南平市贯彻落实科学发展观，建设海西绿色腹地，发挥纵深推进前锋作用的关键所在。

为此，南平市各级各部门和广大农村基层组织、干部群众不断探索、创新、实践、总结，陆续推广了延平“三资”监管制度（资金资产资源采取村账托管制度、镇村公有资产监管制度、镇村招投标委托制度）、林木采伐指标分配“阳光三权”制度（林木采伐决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约制度）和光泽“户代表会议”制度（以本村家庭户为单位推选产生户代表，由户代表组成户代表会议，对本村有关村务进行讨论决定），逐步建立覆盖市、县、乡、村四级的村级财务远程网络监管体系，规范村级招商引资接待费管理，全面实行村财“一月一公开”、民主评议村干部等制度。一些县（市、区）还探索建立了村务监督委员会、为民办事全程代理、重大村务决策“四议一理三公开”、“一事一议一理事”等做法，对推动农村基层民主建设起到了积极作用。但是，这些探索与实践相对比较零散，缺少有机衔接，缺乏整体性、系统性和全面性。基于这种情况，南平市逐步明确了农村基层民主建设的体系构建思路。2006年11月，浦城县着手试点，从社会主义新农村建设的“管理民主”破题，按照福建省委“重在实效”及市委、市政府“高位嫁接、重心下移、互动联运、一体运作”的“南平机制”要求，在万安乡村头村、石陂镇布墩村等8个村进行试点，创新实施农村“五要工程”（村里的事村民要知道、村里的事村民要参与、村里的事村民要做主、村里的事村民要监督、村里的事村民要满意），力求打造一个系统、完整的农村基层民

主建设体系和工作机制。2007年4月，浦城全县286个村全面推广实施“五要工程”。在总结、整合、充实和提升各地做法的基础上，2009年6月，南平市委、市政府下发了《关于在全市农村实施“五要”工程扎实推进农村党风廉政建设的意见》，在全市农村全面实施“五要工程”。

（一）村里的事村民要知道

“要知道”是“五要工程”的基础。凡是与“三农”有关的事务（除需要保密的外）和村民普遍关心的事项，都要通过公开、宣传等形式，确保村民能够及时、全面、真实地了解情况，保障村民的知情权。

“要知道”的内容涵盖了经济、政治、文化、社会、党的建设等方面，如种粮直接补贴、土地征用补偿及分配、宅基地使用、村财收支、村集体经济所得收益使用、救灾救济款物发放、村干部报酬、国家强农惠农政策落实、计划生育政策落实、新型农村合作医疗、低保户和困难群众生活补助、党组织的目标、责任和重大决策等。

“要知道”的途径：一是健全村务公开等制度。规范村务公开内容、形式、时间、地点和程序要求，加强公开栏、网站等阵地建设，编制公开目录，推进公开事项从结果公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸。二是健全宣传教育制度。针对农村党员干部党性党风党纪方面存在的突出问题，创新教育载体，加大宣教力度，推进廉洁文化建设。

（二）村里的事村民要参与

“要参与”是“五要工程”的前提。凡是涉及村民切身利益的事项，决策前必须广泛征求村民的意见，重大村务实施必须推选村民代表参与，确保村民利益诉求得到充分表达，真正参与重大村务的实施和监督，保障村民的参与权。

“要参与”的内容包括依法依规参与确定涉及农民群众切身利益的为民办实事、重大基础设施建设等事项；重大村务的实施和监督。

“要参与”的途径：一是健全民主听证制度。村级组织在决定涉及农民群众切身利益的重大事项前，应通过召开民主听证会等形式，广泛听取农民群众意见。二是健全征求意见制度。村级组织定期或不定期发放征求意见表、设立意见箱、热线电话等形式，及时收集和掌握群众所思、所想、所盼、所急。三是推行重大村务理事会制度。在村两委的领导下，由户代表推选出群众代表组成理事机构，实行一事一“理事会”，具体组织或参与实施重大村务。

（三）村里的事村民要做主

“要做主”是“五要工程”的核心。在遵守党的方针政策和国家法律法规的前提下，充分发挥农民群众的主体作用，重大村务由村两委根据村务性质，组织村民采取相应形式进行决策，确保村民的意愿得到体现，实现村里的事由村民做主，保障村民的决策权。

“要做主”内容包括与农民群众切身利益密切相关的事项，法律法规规定应由农民群众做主的事项。如村级组织换届选举、新农村建设规划、公共基础设施建设、村集体土地承包和租赁、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等。

“要做主”的途径：一是建立健全户代表会议制度。按照《南平市农村户代表会议暂行办法》，认真落实农村户代表会议制度，推行“村民代表联系户代表”制度，确保村民代表充分表达民意。二是合理划分决策层次。根据有关规定和村务的轻重缓急，将重大村务事项划分为计划规划类、民主政治类、收益分配类、公益事业类、“三资”处置类、社会保障类等，分别由村两委会议、村民代表会议、户代表会议、村民会议等不同决策主体进行决策，探索建立不同决策形式之间相互衔接、互为补充的村务决策机制。

（四）村里的事村民要监督

“要监督”是“五要工程”的保证。就是充分利用各种监督手段和形式，鼓励和引导村民对村里事务进行全过程、全方位的监督，确保农村各项制度得到有效落实，保障村民的监督权。

“要监督”的内容包括对农村党员干部队伍廉洁自律情况和农村“三资”管理、强农惠农政策落实、党务公开、村务公开、村务决策实施等农村事务进行全面监督。

“要监督”的途径：一是健全“三资”监管等制度。制定完善相关监管制度，增强“三资”管理工作的规范化、制度化、透明化。二是健全完善农村财务计算机监管系统。不断探索强农惠农专项资金和公有资产电子化监管，逐步推行村集体财务票据电子化管理。三是实行经济责任审计制度。开展村级组织负责人任期和离任经济责任审计工作，用好审计成果。四是坚持履职承诺制度。实行村干部任期履职承诺制度，切实加强对村干部的监督制约。五是健全监督队伍。充分发挥村务监督小组的作用，探索建立村务监督委员会；试行设立村廉政建设指导员，由乡镇党委派驻各村的工作人员兼任；进一步发挥村党支部纪检委员的监督作用；要整合各类监督资源，明确各类监督主体的职责，形成监督合力。